De la réingénierie à la modernisation de l’État

Par Christian ROUILLARD
Professeur à l'École d'études politiques de l'Université d'Ottawa
Pour le magazine L'Action nationale
Publié le 11 mars 2007

Réingénierie, modernisation de l'État, attrition du personnel, déréglementation, Gestion, Gouvernance, privatisation

Dès son élection en avril 2003, le nouveau gouvernement Charest propose une révision majeure des structures organisationnelles et des pratiques managérielles de l'administration publique québécoise, initialement introduite comme la réingénierie de l'État. Particulièrement ambitieuse, cette réingénierie se décline en vingt-sept (27) projets qui prennent forme autour de quatre (4) axes prioritaires, à savoir : l'amélioration des façons de faire (10 projets) ; l'allégement des structures (11 projets) ; la réévaluation des programmes (5 projets) ; et, enfin, la planification des ressources humaines (1 projet).

Les raisons invoquées par le gouvernement Charest pour mettre de l'avant de telles réformes administratives sont à la fois simples et autoritaires. En effet, comme l'explique à l'automne 2003 le premier ministre Charest, « la modernisation de notre État n'est pas une question idéologique ou partisane, mais une nécessité qui nous est dictée par notre époque et ses enjeux » (Lettre ouverte du premier ministre du Québec aux Québécoises et Québécois, 14 octobre 2003). Bref, la réingénierie libérale, alors rebaptisée la modernisation, s'imposerait d'elle-même pour permettre à l'État québécois de s'adapter au nouveau contexte sociopolitique, essentiellement réduit à trois dimensions : le piège budgétaire (dépenses, impôts et dette publique) ; les changements démographiques majeurs (vieillissement de la population) ; et, enfin, de nouvelles façons d'offrir les services publics, nommément les technologies de l'information et des communications (TIC) (Québec, 2004). Mise en œuvre avec la révision des structures et des programmes, la réingénierie se fera « avec méthode et rigueur selon des principes de gestion qui seront les principes de notre administration » (Discours inaugural du premier ministre du Québec, 4 juin 2003). Presque quatre ans plus tard, quel bilan peut-on esquisser de cette modernisation libérale de l'État québécois ? Quelle est la distance entre les prétentions initiales et les réalisations concrètes ? Enfin, peut-on conclure que les principaux effets de ces réformes administratives sont plutôt positifs ou plutôt négatifs ?



Le Plan de modernisation 2004-2007 et ses rapports d'étapes

Déposé par la présidente du Conseil du trésor en mai 2004, le Plan de modernisation 2004-2007 (Québec, 2004a) constitue le document-phare des réformes administratives privilégiées par le gouvernement Charest pour « moderniser » l'État québécois. En simplifiant un peu, l'axe sur l'amélioration des façons de faire entraîne la mise en place d'un guichet unique (Services Québec), le développement d'un gouvernement en ligne (TIC), la création de l'Agence des partenariats public-privé du Québec (APPPQ), la création du Centre des services administratifs et, enfin, une nouvelle politique de gestion de la performance.

Bien que l'objectif de simplifier les relations entre l'État et les citoyens soit certes bienvenu, la création d'un guichet unique n'est pourtant pas la panacée que semble y voir le gouvernement libéral. L'agence Services Québec doit agir comme un courtier centralisé des services gouvernementaux de l'ensemble des ministères et, à ce titre, représente un nouvel intermédiaire entre les citoyens et les organismes publics. Cette nouvelle agence prive donc les organismes publics d'un premier contact avec les citoyens, entraînant ainsi un appauvrissement des mécanismes de rétroaction et d'échange de première ligne, une composante pourtant essentielle de l'amélioration continue de la prestation des services publics. Il est pour le moins paradoxal que le Plan de modernisation avance que « cet État moderne ne doit pas empêcher les citoyens de prendre en charge leurs affaires », alors même qu'il crée une instance additionnelle, porte d'entrée unique de surcroît, qui obligera le citoyen à contacter des « généralistes » du service à la « clientèle », plutôt que de traiter dès le départ avec des « spécialistes » de la problématique qui le concerne. En ce sens, l'allègement des structures est un défi beaucoup plus grand que ne le suggère ici le gouvernement libéral. Cela étant dit, si la loi créant Services Québec a été rapidement adoptée, le déploiement régional des 43 centres de services et des 44 points de service, ainsi que le numéro de téléphone unique pour joindre le gouvernement, pour ne mentionner que ceux-ci, ne sont toujours pas une réalité en mai 2006, lors du dépôt du Deuxième rapport d'étape du Plan de modernisation 2004-2007.

La création de l'Agence des partenariats public-privé du Québec (APPPQ), dont la mission est de « ...contribuer au renouvellement des infrastructures publiques et à l'amélioration de la qualité des services aux citoyens par la mise en œuvre de projets de partenariat public-privé (PPP) » (Québec, 2004b) est particulièrement lourde de conséquences pour les relations entre le Conseil du trésor et les organismes publics, incluant les ministères sectoriels. Par la centralisation des ressources (actuelles et futures) qu'elle entraîne, l'APPPQ amenuise la capacité stratégique et opérationnelle actuelle des ministères et autres organismes publics à gérer leur propre champ d'activités, tout autant qu'elle les dépouille de la capacité future de développer une expertise interne sur les partenariats public-privé. Et la performance de l'APPPQ, qui jouit d'une grande marge de manœuvre et d'autonomie, est exclusivement tributaire du nombre de PPP mis en œuvre, puisque que c'est le seul moyen par lequel elle pourra « ...contribuer à l'amélioration de la qualité des services aux citoyens » (Québec, 2004b). En tant qu'intermédiaire additionnel entre les organismes publics et les firmes privées, ainsi qu'en qualité de maître d'œuvre des PPP, l'APPPQ ajoute à la complexité contractuelle déjà élevée des PPP, notamment eu égard à l'imputabilité, la responsabilité et la reddition de comptes des partenaires publics et privés. De surcroît, les critiques théoriques et empiriques qui peuvent être adressées aux PPP en tant qu'instrument d'action publique sont nombreuses et substantielles (Rouillard, 2006). Toutefois, l'expérience québécoise étant toujours embryonnaire, près de trois ans après la promulgation de la loi créant l'APPPQ, la nature et l'ampleur exactes de cette centralisation demeurent impossibles à évaluer pour le moment. Bien que les PPP occupent une place centrale dans le Plan de modernisation 2004-2007, aucun des huit projets prioritaires ne franchira l'étape de la signature du contrat et du début des travaux avant 2007-2008 (Québec, 2006).

S'inscrivant dans la même dynamique centralisatrice que l'APPPQ, la création du Centre des services administratifs est aussi un facteur d'amenuisement de la capacité et de l'autonomie des ministères (et autres organismes publics), cette fois par le retrait de certaines fonctions de soutien administratif (ressources humaines, matérielles, financières et informationnelles). Malgré les prétentions de décentralisation et de flexibilité organisationnelles propres au managérialisme, le Plan de modernisation accroît plutôt l'asymétrie des relations entre les ministères et les organismes centraux, en faveur, il va sans dire, de ces derniers. Cette démarche illustre bien que, pour le Plan de modernisation, la décentralisation des responsabilités ne s'accompagne pas toujours d'une décentralisation des ressources concomitantes.

De son côté, la nouvelle politique de gestion de la performance, aux objectifs particulièrement généraux et abstraits, ne reflète pas une pensée managérielle distinctive ou innovatrice : elle constitue simplement une extension et une systématisation de la contractualisation des rapports de gouvernance interne déjà présents dans la Loi sur l'administration publique, promulguée par le gouvernement péquiste précédent. Elle s'en distingue toutefois par une accentuation de la dérive technocratique, voire crypto-positiviste, de ses mécanismes de mise en œuvre (indicateurs, cibles, étalonnage, analyse du prix de revient, analyse coût-bénéfice...), notamment par l'accent sur la dimension cardinale (numériques) des résultats et des extrants, alors même que les principales activités organisationnelles et les compétences managérielles (dites) clés se traduisent essentiellement, dans le secteur public, par des extrants de nature nominale et/ou ordinale.

Le deuxième axe, celui sur l'allègement des structures renvoie d'abord et avant tout à l'abolition, la fusion, le regroupement et l'intégration de plusieurs organismes publics ; par le remplacement de différents conseils et comités sectoriels et consultatifs relevant du ministère de la Santé et des services sociaux par un banque d'experts ; et, enfin, par la mise en place de cinq agences, incluant celle du Revenu qui doit remplacer l'actuel ministère du Revenu. L'abolition, la fusion, le regroupement et l'intégration d'organismes publics ne représentent pas une innovation pour l'administration publique québécoise. Il s'agit même d'une constante au sein du discours gouvernemental, péquiste et libéral, des vingt dernières années. Il faut toutefois bien comprendre qu'aucune de ces stratégies structurelles n'est en soi porteuse de simplification, pas plus d'ailleurs qu'elles n'entraînent nécessairement une meilleure reddition de comptes ou un contrôle politique accru. Les résultats sont d'ailleurs bien timides : en février 2005, suite au dépôt du rapport Boudreau sur l'examen de 60 organismes publics, le gouvernement Charest élimine quinze organismes, pour la plupart des organismes conseils du secteur de l'Éducation (Le Devoir, mercredi 18 mai 2005, A3). L'année suivante, suite au dépôt du rapport Geoffrion sur l'examen de 58 organismes publics, la présidente du Conseil du trésor abolit huit entités administratives obscures, dont les budgets réunis représentent environ cinq millions de dollars par année (Le Devoir, samedi 13 mai 2006, A3). Évidemment, dans la mesure où il y aura un transfert de personnes et de ressources vers d'autres organisations publiques, l'économie récurrente qui en découle est inférieure à ce montant. Par contre, le remplacement de différents conseils et comités sectoriels et consultatifs relevant du ministère de la Santé et des Services sociaux par une banque d'experts témoigne éloquemment de la dérive technocratique du gouvernement libéral : en réduisant les espaces de rencontre et de dialogue entre la société civile et l'administration publique, il privilégie le pouvoir d'expertise au détriment de la participation citoyenne et de la délibération. Entre autres exemples, le Conseil québécois de lutte contre le cancer et le Comité de la santé mentale du Québec ont été abolis, alors que le Conseil permanent de la lutte contre la toxicomanie doit l'être incessamment (Québec, 2006).

Le troisième axe, celui sur la réévaluation des programmes, repose sur la question de base suivante : « Peut-on parvenir aux mêmes fins à moindre coût ou améliorer la prestation des services au même coût ? ». Afin de bien saisir l'orientation gouvernementale de cette réévaluation des programmes, il faut interpréter cette question à la lumière des mots d'ordre suivants du Plan de modernisation : regrouper, simplifier et recentrer les programmes. Ainsi, malgré les prétentions techniques de l'évaluation de programmes desquelles se réclame implicitement le gouvernement libéral, l'exercice est circonscrit a priori par les impératifs budgétaires. Certaines mesures législatives liées à cet axe s'inscrivent d'ailleurs en parfaite communauté d'esprit avec d'autres éléments du Plan de modernisation, notamment les modifications apportées à la Loi sur les cités et villes en juin 2005 (loi 111) et celles touchant le Code municipal en décembre 2005 (loi 134). L'une et l'autre visent à « accorder aux municipalités des moyens additionnels pour financer leurs infrastructures, notamment par la création de fonds de l'eau et par des partenariats avec le privé » (Québec, 2006, 35). Bref, il s'agit ici de se donner l'environnement législatif nécessaire pour que les municipalités, victimes d'une situation financière précaire, se tournent vers les PPP dans le domaine de la gestion de l'eau.

Le quatrième axe, celui sur la planification des ressources humaines peut se comprendre en quelques mots, soit par son objectif de « Un sur deux », c'est-à-dire par l'élimination d'un poste sur deux par attrition au cours des dix prochaines années dans la fonction publique québécoise. Concrètement, cette réduction des effectifs entraînera l'élimination de 16 000 ETC (Équivalent temps complet) au cours des dix prochaines années dans la fonction publique québécoise, soit vingt pourcent (20%) des postes assujettis à la Loi sur la fonction publique. Évidemment, une telle diminution de la taille de la fonction publique québécoise s'accompagne d'une diminution proportionnelle des possibilités futures d'accroître la présence des jeunes, des anglophones et des minorités visibles, tous sévèrement sous-représentés, au sein des institutions politico-administratives du Québec. Plus important encore peut-être, cette réduction des effectifs entraînera elle aussi une atrophie de la capacité stratégique de l'État (élaboration de politiques), alors même que s'effritera sa capacité opérationnelle (prestation de services) par la mise en œuvre des PPP. La ministre Jérôme-Forget a pourtant déjà souligné, en raison du suivi intensif qu'exigent les PPP, la nécessité de préserver une capacité interne forte pour que l'État puisse garder la maîtrise de ces derniers. Or, comment cette réduction de vingt pourcent (20%) de la fonction publique permettra-t-elle à l'État québécois de préserver une capacité interne forte? Le départ de quarante pourcent (40 %) des gestionnaires et autres fonctionnaires qui composent la fonction publique québécoise au cours de la prochaine décennie représente un enjeu fondamental pour la capacité et l'autonomie de l'État québécois.

Cet axe prioritaire du Plan de modernisation 2004-2007 est complété par le Plan de gestion des ressources humaines 2004-2007 (Québec, 2004c), publié quelques semaines plus tard, qui annonce la volonté gouvernementale de renouveler le cadre normatif de la fonction publique, en parfait accord avec la dynamique initiée par la réduction des effectifs et le recours aux PPP. Pour l'essentiel, le cadre normatif dont il est question est énoncé dans la Loi sur la fonction publique (Québec, 2004d). Le projet de renouvellement de ce cadre normatif (sur lequel s'appuie la gestion des ressources humaines) repose sur le postulat que celui-ci, donc la Loi sur la fonction publique, est devenue, au fil des ans, inadaptée au « contexte moderne » et aux « nouvelles réalités » de l'administration publique. Le Plan de gestion des ressources humaines ne définit nulle part de manière directe et explicite ce qui signifie ce « contexte moderne » et ces « nouvelles réalités », pas plus qu'il ne fait la démonstration de l'inadéquation du cadre normatif eu égard à ces derniers. En mai 2006, la mise en œuvre de cet axe s'est traduite par une réduction de 2510 ETC au sein de la fonction publique québécoise (Québec, 2006 ; 2005). À ce nombre, 1211 ETC supplémentaires doivent s'ajouter en 2006-2007, pour un total de 3721 ETC en trois ans, soit environ vingt-trois pourcent (23%) du total visé de 16 000 ETC en dix ans.

Conclusion : de la modernisation à l'incohérence

Passée sous silence durant la campagne électorale de 2003, la réingénierie est annoncée pour la première fois à grandes pompes lors du discours inaugural du premier ministre Charest, un peu plus tard la même année. Rapidement renommée « modernisation de l'État » pour tenter de s'affranchir des critiques déjà connues de démarches de réingénierie abandonnées ailleurs dans le monde, le premier ministre Charest expliquait en début de mandat qu' « il ne s'agit pas d'affaiblir l'État québécois, mais au contraire de lui redonner tout son lustre, tout son prestige et toute sa pertinence » (Lettre ouverte du premier ministre du Québec aux Québécoises et Québécois, 14 octobre 2003). Quatre ans plus tard, il est à cet égard difficile de conclure que le gouvernement Charest a accompli ses objectifs. Bien au contraire. Avant même que ne commence la mise en œuvre du Plan de modernisation 2004-2007, l'obscurantisme et l'autoritarisme de la réingénierie libérale a été un facteur de tensions et de conflits entre l'État et les principaux acteurs collectifs de l'administration publique québécoise, parmi lesquels le Syndicat de la fonction publique du Québec (SFPQ) et le Syndicat des professionnels du gouvernement du Québec (SPGQ), pour n'en nommer que deux. Comme dans d'autres dossiers, la modernisation de l'État lancée par le gouvernement Charest a souffert de l'absence de consultations publiques où la société civile peut exprimer, par l'entremise d'acteurs individuels et collectifs, les préférences, sensibilités et intérêts multiples de ses citoyens. Par-delà les résultats mitigés qu'entraînent habituellement les réformes aussi dirigistes, c'est la légitimité même du processus qui est alors remise en cause (Rouillard et al., 2004).

Plus qu'un simple problème de communication, l'impopularité chronique du gouvernement Charest et la pérennité du taux d'insatisfaction élevé des Québécois et Québécoises envers celui-ci éclaboussent aussi la nature de ses réformes administratives, ainsi que leur modalités de mise en œuvre. Si le fossé entre les ambitions initiales de la réingénierie et les réalisations modestes de la modernisation permettent à certains de conclure que « la montagne a accouché d'une souris », il faudrait peut-être rappeler que les externalités de la démarche font elles aussi partie du bilan, parmi lesquelles le climat de confrontation et d'ambiguïté organisationnelle dans lequel a constamment baigné l'administration publique québécoise durant les dernières années. Enfin, il faudrait peut-être aussi souligner que la distance, en l'occurrence prononcée, entre le discours et l'action gouvernementale n'est jamais un gage de réussite, mais plutôt une illustration de confusion et d'incohérence.

Références :

Québec (2006) Deuxième rapport d'étape - Plan de modernisation 2004-2007, Québec, Éditeur officiel du Québec.

Québec (2005) Premier rapport d'étape - Plan de modernisation 2004-2007, Québec, Éditeur officiel du Québec.

Québec (2004a) Moderniser l'État - Pour des services de qualité aux citoyens. Plan de modernisation 2004-2007, Québec, Éditeur officiel du Québec.

Québec (2004b) Politique-cadre sur les partenariats public-privé, Québec, Éditeur officiel du Québec.

Québec (2004c) Plan de gestion des ressources humaines 2004-2007 - Prendre en main l'avenir de notre fonction publique, Québec : Secrétariat du Conseil du trésor.

Québec (2004d) Loi sur la fonction publique - L.R.Q., chapitre F-3.1.1., dernière version disponible (à jour au 1er décembre 2004), Québec : Éditeur officiel du Québec.

Rouillard, Christian (2006) « Les partenariats public-privé et la reconfiguration de l'État québécois », dans François Pétry, Éric Bélanger et Louis M. Imbeau (sous la direction de) Le Parti libéral : enquête sur les réalisations du gouvernement Charest, Québec, collection Prisme, Les Presses de l'Université Laval, 159-178.

Rouillard, Christian, Éric Montpetit, Isabelle Fortier et Alain-G. Gagnon (2004) La réingénierie de l'État : vers un appauvrissement de la gouvernance québécoise, Québec, Collection l'espace public, Presses de l'Université Laval, 200 p. 

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