"La réforme historique de la Finance"
et/ou
"La réforme mitigée de la Finance" adoptée par le Congrès États-unien

 

Index

Le Congrès des États-unis a adopté, après un ultime vote au Sénat le jeudi 12 juillet 2010, la version définitive de la plus vaste réforme de la régulation financière depuis les années 1930, offrant au président Barack Obama une victoire législative cruciale.

Cette vaste réforme redéfinit les contours de la nouvelle économie états-unienne.

Sous-titres

1. Les faits

2. Résumé du contenu de la loi

3. Les intervenants "pour"

4. Les intervenants "contre"

5. Ceux qui doutent de l'efficacité de la réforme de Wall Street

6. Entrevue avec Henri Sterdyniak, économiste à l'OFCE, le centre de recherche en économie de Sciences Politiques

7. La réaction de la presse états-unienne

8. Les groupes armés de République Démocratique du Congo visés par la réforme de Wall Street

Barack Obama a affirmé que l'application de la réforme allait mettre fin aux "affaires louches" qui ont mené le système financier états-unien à la crise de l'automne 2008 et précipité l'économie du pays dans le chaos.

Selon lui, le texte promulgué aidera à bâtir une économie "innovante, créative et concurrentielle", qui sera moins exposée à la panique et qui ne contraindra pas les contribuables à payer pour les erreurs des géants de Wall Street. Avec la réforme de la santé, elle aussi âprement disputée, les démocrates peuvent maintenant faire valoir qu'ils ont mené à bien deux réformes de grande ampleur qui devraient modifier le visage de la société américaine pour plusieurs générations.

La nouvelle réglementation financière, à laquelle s'est opposé le secteur bancaire, touche à un très grand nombre de domaines à Wall Street.

Elle prévoit notamment de nouvelles règles de protection du consommateur, donne aux autorités de régulation davantage de pouvoirs pour décider du sort des sociétés en difficulté et pose des limites à toute une série d'activités de trading (courtage) jugées risquées, ce qui devrait peser sur les bénéfices des banques.

Le vote du Sénat met fin à plus d'une année d'efforts législatifs après le lancement du projet de réforme par Barack Obama en juin 2009.

Barack Obama avait souhaité à l'origine un soutien bipartisan à ce texte. Le démocrate Russ Feingold a voté contre l'adoption de la réforme, estimant qu'elle ne faisait pas suffisamment pour réguler efficacement le système financier. En revanche, trois républicains, Olympia Snowe, Susan Collins et Scott Brown, ont voté pour, assurant aux démocrates les 60 voix nécessaires.

Alors que les républicains semblent pouvoir gagner du terrain lors des élections de mi-mandat au Congrès au mois de novembre 2010, les démocrates ont voulu montrer à leurs électeurs qu'ils avaient mis au pas un secteur qui a plongé le pays dans sa récession la plus grave depuis 70 ans.

Il n'est toutefois pas certain que les Américains reconnaîtront le travail accompli par les démocrates.

Selon un nouveau sondage Ipsos, la connaissance et la compréhension de la réforme de la régulation financière sont très faibles. Sur les personnes interrogées, 38% n'avaient jamais entendu parler de la réforme tandis que 33% en avaient eu vent sans toutefois être au courant du contenu de la réforme en discussion

 

<Je regrette de ne pouvoir vous redonner votre emploi, vous rendre votre maison ou restituer votre fonds de retraite. Je peux cependant faire en sorte que nous n'ayons plus jamais à revivre ce que nous avons vécu.>

— Christopher Dodd, sénateur démocrate
et coauteur du projet de loi

1. Les faits

Objectifs de la réforme : protéger les consommateurs contre les produits dérivés risqués, prévenir les risques dits « systémiques » et affirmer le rôle de la Réserve fédérale (Fed) face aux grosses banques comme Goldman Sachs et JP Morgan Chase.

Politiciens et politiciennes intervenantes

Brown, Scott - sénateur junior républicain junior du Massachusetts

Collins, Susan - sénatrice junior républicaine du Maine

Dodd, Christopher - Sénateur états-unien de l'Etat du Connecticut

Feingold, Russ  - sénateur démocrate du Wisconsin

Frank, Barney - Représentant du Massachusetts

Obama, Barak Hussein - président des États-Unis-d'Amérique

Shelby, Richard-Craig - sénateur républicain de l'Alabama et responsable de la commission bancaire

Snowe, Olympia - sénatrice républicaine du Maine

Sources

Agence France Presse
Journaliste Andrew Beatty
15 et 16 juillet 2010

Agence Reuters
15 juillet 2010

Arrêt sur image
Journaliste Gilles Klein
16 juillet 2010

Le Parisien
Journaliste Pascal Giberné
17 juillet 2010

Le Monde Économie
Journaliste Marianne Rigaux
16 juillet 2010

L'expansion France
Journaliste Laura Raim
15 juillet 2010

Nouvel Observateur
Journaliste
Lucie Soullie
16 juillet 2010

Rue 89
Journaliste Pascal Riché
17 septembre 2010

La Tribune de Genève
Journaliste Anne Gaudard
17 juillet 2010

Résumé et commentaires par JoPublic
Pour MétéoPolitique
En ligne le 18 juillet 2010  

Au regard de la rigueur émanant de la réforme, Obama a-t-il réellement apposé une main de fer sur le monde de la finance? Non, car la réforme a été édulcorée par des compromis de dernière minute. Les banques commerciales pourront par exemple continuer à vendre certains produits d'investissement.

Moins d'incitations à la prise de risques.

Le système financier est accusé d'avoir encouragé les banques à prendre des risques excessifs par rapport à ce qu'elles étaient capables d'assumer. Quand ces risques potentiels se sont transformés en pertes réelles, il ne restait plus aux banques qu'à attendre le sauvetage par les fonds publics. La réforme vise donc à
diminuer les risques que les banques pourront prendre, et ce à tous les étages. Au niveau des prêts immobiliers d'abord : une des raisons du boom des subprimes était la possibilité laissée aux prêteurs de se débarrasser du risque de défaut via la titrisation. « En obligeant les émetteurs à retenir une partie du risque attaché à ces prêts sur leur bilan, la réforme oblige les prêteurs à être plus vigilants à la qualité des emprunteurs », explique Michael Dorsch, professeur d'économie à l'American University of Paris.

Les banques d'affaires seront également freinées dans leur course aux investissements lucratifs mais risqués. D'une part, les nouvelles exigences en fonds propres à mettre en face d'activité de marché devraient rendre les investissements risqués moins attractifs puisque l'augmentation des fonds propres a pour effet mécanique de réduire leur rentabilité.

D'autre part, la réforme pose des limites au capital que les banques peuvent consacrer aux activités risquées, que ce soit l'investissement dans les hedge funds, le trading pour compte propre ou encore la spéculation sur les marchés dérivés. Soit 3% de leurs fonds propres de première catégorie inspirée par la célèbre « Volcker rule », l'objectif de ces restrictions est d'empêcher la partie « traditionnelle » de la banque dont les dépôts sont garantis par l'Etat d'être « contaminée » par d'éventuelles pertes sur les activités de marché.

Plus de transparence

Nombre de produits dérivés qui s'échangent en gré à gré dans l'opacité la plus totale devront soit être standardisés et échangés sur des bourses publiques, soit passer par des chambres de compensation de manière à garantir suffisamment de collatéral en cas de défaut d'une partie. « C'est une des avancées les plus importantes de la réforme, car l'opacité de certains produits financiers complexes était un des facteurs déterminants dans la crise », estime Herbert Kaufman, professeur d'économie à la Arizona State University. Le manque d'information sur le risque lié aux produits dérivés comme les CDO adossés à des actifs subprime explique par exemple qu'AIG n'ait pas hésité à les assurer sans même mettre du collatéral de côté.

Ce qui ne changera pas

Des méga-banques « too big to fail ».

« La situation est encore plus dangereuse qu'avant la crise, avertit Michael Dorsch. Les banques savaient qu'elle étaient trop grosses pour que le gouvernement puisse les lâcher, ce qui posait un problème d'aléa moral. » Or aujourd'hui, depuis l'effondrement de certaines institutions, le paysage bancaire est encore plus concentré. « On est en présence de mastodontes bancaires que le gouvernement ne peut se permettre de laisser tomber. » En théorie, la FDIC doit pouvoir organiser la faillite d'un établissement à problème, mais, en pratique, c'est le Trésor qui avancerait les fonds. Car les banques ont réussi à faire supprimer in extremis une taxe qui aurait permis de lever 19 milliards de dollars pour garnir un fonds de liquidation.

Freddie Mac et Fannie Mae

Ces
organismes parapublics de refinancement hypothécaire qui ont racheté la plus grosse partie des prêts subprime ont été renfloués à hauteur de 145 milliards de dollars. Et tant que le taux de chômage reste aussi élevé, la facture de Freddie Mac et Fannie Mae continue de grimper. Pourtant, rien n'est prévu dans le projet de loi pour les réformer

Des régulateurs sans mordant

SEC, CFTC, Fed, FDIC, OCC... Alors que la multiplicité des autorités de régulation a souvent été désignée comme une des causes de leur manque de vigilance, une seule a été supprimée, et deux ont été ajoutées, dont un organisme de protection des consommateurs de produits financiers au sein de la banque centrale (Fed). Les banques pourront continuer de « faire leur shopping » en choisissant la juridiction qui les arrange... Les régulateurs, et surtout la Fed, sont censés avoir plus de pouvoir, mais rien ne garantit qu'ils seront plus regardants sur l'activité des banques. « Le problème des « revolving doors » ( les portes tournantes) reste intact : les régulateurs qui recrutent des experts en finance sont obligés de chercher parmi les banquiers. Or ces derniers ont tendance à rester en contact avec le secteur privé, à être plutôt indulgents envers les banques et à ainsi s'assurer un bon poste dans la banque quand il y retourneront quelques années plus tard. » Reste à voir donc, avec quelle ténacité le nouveau Conseil de surveillance de la stabilité financière se chargera d'identifier les sociétés financières géantes présentant un risque systémique et d'exiger des augmentations de fonds propres voire même le démantèlement à travers la FDIC...

Des failles, des délais, des exceptions...

Contrairement à la loi Steagall-Glass adoptée en 1933 au lendemain de la Grande Dépression, « la Loi Dodd-Bill ne bouleversera pas le système, reconnaît Herbert Kaufman.  Elle le répare et l'arrange petit à petit. C'est un pas dans le bon sens, mais ce n'est qu'un pas ». Pour Michael Dorsch, il s'agit d' « une nouvelle couche de peinture sur un mur qui s'émiette ».

Les exemples de mesures adoucies par le lobby bancaire sont légion. Les banques doivent transférer les produits dérivés dans une filiale séparée... sauf les swaps de taux d'intérêt et de change. Elles ne peuvent plus investir dans des hedge fund, mais elles peuvent quand même y consacrer jusqu'à 3% de leurs fonds propres, et encore, cette limite ne s'appliquera que dans quelques années ...Idem pour les nouvelles normes de fonds propres, qui ne devraient pas s'imposer de sitôt.

De fait, presque toutes les mesures ont été édulcorées. « Les Représentants sont en grande partie captifs des donations électorales et de l'influence du lobby bancaire, explique Michael Dorsch. Nous l'avons constaté au moment du vote pour le TARP, il y a eu une nette corrélation entre la somme d'argent donnée par les banques à l'élu et une forte tendance à voter « oui » au plan de sauvetage » Et l'emprise des lobbies n'est pas près de se desserrer : en début d'année, la Cour Suprême a levé la règle interdisant aux entreprises privées de puiser directement dans leur trésorerie pour financer des spots électoraux en faveur ou en défaveur d'un candidat.

Victoire politique

Et ce long travail de concrétisation, qui devrait durer un ou deux ans, se poursuivra sous l’œil affûté et actif des lobbys. Mais «la loi a le mérite d’exister». Mieux, selon Cédric Tille, «elle met la pression sur l’Europe qui piétine en matière de régulation financière».

"Deux ans après le quasi effondrement du système financier du pays, le vote final du Sénat est une victoire législative significative pour le président Obama."

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2. Résumé du contenu de la loi

Baptisée « Dodd-Frank act », du nom du sénateur Christopher Dodd et du représentant Barney Frank, tous deux démocrates, la réforme de Wall Street poussée par Barack Obama a été définitivement votée par le sénat américain, par 60 voix (dont trois républicaines) contre 39 (dont une démocrate).

Cette loi de 2 300 pages est présentée par la presse américaine comme « la plus vaste réforme du secteur financier américain jamais opérée depuis la Grande Dépression ». Qu'en est-il exactement ?

Quel est l'objectif de la réforme ?

La réforme, prise sous la pression de l'opinion publique américaine, vise à ce que le le désastre financer de 2007-2008 ne puisse jamais se reproduire. Cet « accident » sur le marché des subprimes a plongé les États-unis dans l'une des pires récessions de son histoire, avec des conséquences sur le reste du monde.

Il avait également contraint le contribuable américain à sauver quelques grandes banques du pays, considérées comme « trop grosses pour tomber » (« too big to fail »). 

Quelles sont les principales mesures ?

Allons-y pour une bonne grosse métaphore automobile : c'est un ensemble de clignotants, airbags, pare-chocs et autres freins qui ont été mis en place par cette loi. Sans parler de la roue de secours flambant neuve.

Des radars et voyants lumineux pour détecter les problèmes

o   Un conseil de régulateurs, présidé par le secrétaire au Trésor et regroupant dix membres, devra repérer les gros établissements dont la faillite poserait un problème « systémique » (c'est-à-dire menacerait l'économie).

L'idée est d'éviter de revivre la chute de Lehman Brothers qui, en septembre 2008, avait ébranlé l'ensemble de la finance. Des banques comme Goldman Sachs, Morgan Stanley ou Citigroup seront surveillées de plus près.

o   Les gestionnaires de fonds seront davantage surveillés par les autorités régulatrices fédérales.

Une limitation de la puissance du moteur

L'idée, poussée par Paul Volker, ancien patron de la banque centrale et conseiller de Barack Obama, est de dissuader les banques commerciales de céder aux sirènes de la spéculation.

o   Les banques commerciales ne pourront plus spéculer « pour compte propre » (avec leur argent).

o   Elles ne pourront investir plus de 3% de leurs fonds propres dans des activités de marché à risque (ce qui réduira la rentabilité de ces dernières). Sont notamment visés les investissements dans les fonds spéculatifs (hedge funds).

o   Elles ne pourront plus se débarrasser entièrement d'un risque lié à des crédits immobiliers via la « titrisation » : elles devront retenir une partie de ce risque sur leur propre bilan (au moins 5%).

Des pare-chocs pour protéger les banques

De nombreuses banques devront mettre de côté (« provisionner ») davantage de fonds propres pour les aider à affronter d'éventuelles turbulences.

Des airbags pour protéger les consommateurs

o   Un « Bureau of Consumer Financial Protection » (« bureau de protection financière du consommateur ») va être créé. Cet organisme pourra édicter des règles pour protéger les consommateurs contre les pratiques abusives dans le secteur bancaire et financier : vente de produits immobiliers très risqués, crédits à la consommation usuraires, cartes de crédit, prêts étudiants, etc. Ce nouveau bureau sera hébergé au sein de la banque centrale (Fed), mais avec un directeur indépendant nommé par le président et confirmé par le Sénat.

Les banques devront fournir plus d'informations aux consommateurs et aux petites entreprises, notamment dans l'octroi de prêts.

Les banques devront vérifier la capacité de l'emprunteur à rembourser. A l'origine de la crise des « subprimes » , on trouvait des établissements qui accordaient inconsidérément des prêts à des particuliers, en leur assurant que l'augmentation prévisible de la valeur de leur maison leur permettrait de toute façon de rembourser.

Une roue de secours en cas de crevaison

Des procédures ont été prévues dans le cas où une grande banque, identifiée par le conseil des régulateurs, menacerait de faire faillite. Plusieurs scénarios sont envisagés, du renforcement des fonds propres au démantèlement :

Les banques devront à l'avance présenter au conseil des régulateurs une sorte de « plan d'évacuation » : ce qu'il faut faire en cas de démantèlement d'urgence.

La réserve fédérale ne serait autorisée à accorder des prêts d'urgence qu'aux banques qui, par temps calme, sont financièrement saines.

La Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC, qui assure les dépôts bancaires) peut être appelée à organiser le démantèlement de la banque.

Les banques seraient appelées à financer le redressement ou la restructuration de ces établissements en difficulté.

Théoriquement, le contribuable ne serait donc plus jamais appelé à sauver une banque en faillite. En réalité, personne n'est vraiment dupe. Le FDIC n'a pas les moyens de sauver une énorme banque américaine qui partirait en vrille. C'est le Trésor, donc le contribuable, qui seul peut le faire.


Une « boîte noire » pour les produits dérivés


Ces produits sophistiqués et à fort risque, construits à partir d'autres produits financiers ou de matières premières, étaient échangés jusque-là de façon très informelle, souvent sans aucun contrôle.
L'immense marché des produits dérivés non-normalisés, sera désormais régulé par la SEC et la CFTC, les deux principales autorités américaines de régulation des marchés.

Exemple le plus emblématique : les subprimes. La loi prévoit désormais que ces échanges devront passer soit par une bourse, soit par une chambre de
compensation. Histoire d'avoir une meilleure visibilité sur la nature des échanges et l'identité des acheteurs et des vendeurs.

Les grandes banques ne pourront échanger des produits dérivés que pour se prémunir contre certains risques ou s'il s'agit de contrats de couverture contre le risque de taux d'intérêt ou de taux de change. Les banques devront scinder sous deux ans leurs activités de salle de marché relatives aux autres types de dérivés, comme les contrats contre le risque de défaut de pays ou d'entreprises.

Dans un souci de transparence, la loi oblige les émetteurs à fournir davantage de renseignements sur leurs produits

Comment la réforme sera-t-elle mise en oeuvre ?

La réforme repose sur une dizaine d'agences fédérales (Trésor, FED, SEC, FDIC etc) qui devront rédiger des centaines de textes pour la mettre en œuvre. La chambre de commerce américaine a fait le calcul : la loi impliquerait la rédaction de 533 nouvelles régulations, 60 enquêtes et 94 rapports. Et on imagine que le lobby bancaire va se battre contre chacune de ces 533 règles.

Autant dire que cela prendra du temps, et que la bataille est loin d'être terminée. Des délais ont été fixés pour la rédaction de ces décrets d'application, allant selon les réformes de trois mois à quatre ans.

Comme le constate John Taylor, de NCRC : « Ce qui est écrit dans cette loi ne suffit pas à lui donner une valeur : il faut attendre pour la juger de voir comment les régulateurs l'interpréteront et rédigeront les règles d'application. »

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