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secteur privé dans la fourniture des services publiques
Des PPP dans le domaine de l'eau: pourquoi donc?

Sylvie Paquerot
Professeure associée, sciences juridiques, UQÀM
Bulletin de la LIGUE DES DROITS ET LIBERTÉS printemps 2006

Certains prétendent que l’ampleur des investissements nécessaires aux renouvellement des infrastructures nous oblige à envisager des partenariats public/privé dans le domaine de la distribution et de l’assainissement de l’eau.  Mais qu’en est-il dans les faits? 

Il est d’autant plus important de se poser la question maintenant que les études commandés pour «  éclairer » le gouvernement en la matière ne sont pas neutres.  Faut-il rappeler que le Secor, Price Waterhouse Cooper et autres firmes privées fournissent aussi leurs services aux entreprises qui participeront éventuellement à de tels partenariats et qu’elles n’ont aucune envie de perdre ces clients ?

Faut-il rappeler, également, que les études commandées par le gouvernement ne portent jamais sur une amélioration des services publics mais visent à justifier et documenter une option déjà déterminée : celle des PPP ? Il serait étonnant que le rapport qui sera remis par Secor affirme que la participation du privé n’est pas une solution sauf dans les situations extrêmes, où les États et les collectivités n’ont aucun moyen de fournir ces services essentiels.  C’est pourtant ce qu’à affirmé M. W. Cosgrove, qui travaille pour cette entreprise et qui préside également le Conseil mondial de l’eau… Le Québec serait-il en situation extrême ?

 Nous voulons, dans cet article souligner quelques faits, qui ne sont tous nouveaux mais qui méritent d’être rappelés pour bien peser le choix de société qu’on nous propose.  On oublie trop souvent les motifs pour lesquels, dams les pays industrialisés, nous avons choisi de développer et contrôler publiquement nos infrastructures. 

Les PPP et les coûts de financement 

Rappelons pour commencer, la différence entre un PPP et une privatisation pure et simple.  En Angleterre, les infrastructures ont été privatisées. Il ne s’agit aucunement de partenariats public-privé mais bien de privatisation.  Il suffit d’aller consulter le site du Conseil du trésor pour s’en rendre compte.  La comparaison avec ce pays, dans le domaine de l’eau ne tient donc pas et nous aurons le souci de prendre pour exemples de véritables PPP. Pourquoi? Parce qu’aux dires mêmes de compagnies comme Veolia (ex-Vivendi), dans le cadre PPP, les autorités publiques conservent la propriété des infrastructures et la responsabilité des investissements. 

Regardons donc plutôt l’exemple de Buenos Aires en Argentine. En 1993, la compagnie publique Obras Sanitarius de la Nacion est en bonne santé et bien dirigée. Elle n’est pas endettée, mais des capitaux sont nécessaires pour étendre le réseau aux quartiers pauvres et la Banque mondiale refuse de prêter le capital à moins de «  privatisation ». Un consortium contrôlé par Vivendi et Suez emporte le contrat en avril 1992, en promettant les plus fortes baisses de tarifs (26.9%). Il faut préciser que les tarifs avaient été augmentés préalablement de : 25% en février 1991 et d’un autre 8% en 1992.

 Dès la première année de son contrat toutefois, la compagnie demande d’augmenter les tarifs.  En 1997, elle demande une renégociation du contrat alors que le consortium n’a investi que 9,4 de 48,9 millions de dollars US qu’il aurait dû avoir investis dans l’assainissement à cette date et qu’il a réalisé seulement le tiers des infrastructures qu’il devait avoir complétées.  Elle obtient un nouveau contrat le 29 novembre 1999, 11 jours avant le changement de gouvernement, contrat qui permet à Aguas Argentina de réduire ses investissements, qui efface 10 millions de dollars de pénalités dues au non-respect des conditions du contrat précédent et qui élimine l’obligation d’investissements liée à aune augmentation des coûts d’exploitation.  Au printemps 2002, en pleine crise et sous pression du FMI, le gouvernement autorise une autre augmentation de 10% des tarifs d’eau.

 Cette histoire ne nous apprend rien de nouveau.  L’argent qui sert à rénover les infrastructures est public : soit il sort des goussets des gouvernements, soit il sort directement des poches des citoyennes et des citoyens.  En effet, comme l’ont dénoncé à plusieurs occasions les Chambres régionales des comptes en France, dont celle de Lyon en 1997, lorsque les opérateurs privés de services d’Eau proposent de financer certains investissements lourds, ils en font supporter l’amortissement comme charge dans le compte d’exploitation. Ils prêtent donc de l’argent mais à un prix nettement supérieur au coût d’un emprunt public.  Au taux d’intérêt du prêt, situé en général à 0,5% au – dessus du marché dont pourrait bénéficier la collectivité, ils ajoutent une réactualisation annuelle du montant restant à rembourser, ce qui équivaut à un double amortissement de l’argent prêté.  Et oui! Les PPP, ce que nos « cousins » français appellent la « gestion déléguée » font augmenter les prix.

  On l’a vu dans le cas de l’Argentine mais c’est aussi le cas en France où, par exemple, la Communauté urbaine de Lyon distribue la troisième eau potable la chère de France – gestion privé – et fournit l’assainissement le moins cher de France- gestion publique. Difficile ici d’invoquer les conditions locales spécifiques pour justifier les différences puisqu’il s’agit de la même ville.  Sa presque voisine, Grenoble, après son retour en régie publique, fournit l’eau à un coût nettement moins élevé : 1,62 euro/m3 à Lyon et 0,73 euro/m3 à Grenoble, pour une qualité d’eau et des réseaux analogues. Ces constats ne sont pas exceptionnels.  Une enquête conduite par le Service central des Enquêtes et Études Statistiques (SCEES) et l’Institut Français de l’Environnement (IFEN) a conclu que les différences de prix atteignent 27% pour la distribution de l’eau et 20,5% pour l’assainissement.  Dans son rapport de 1997, la Cour des Comptes – en quelque sorte l’équivalent de notre Vérificateur – estimait que « la hausse du prix de l’eau est bien à mettre en rapport avec la délégation du service dans de nombreux cas examinés par les Chambres régionales des comptes ».

 Les exemples argentin et français ne sont pas des exceptions.  La ville d’Atlanta a mis fin avant terme à son contrat avec United Water, filiale de Suez-Lyonnaise, parce que, entre autres, les économies promises n’étaient pas au rendez-vous.  Il est d’ailleurs significatif de constater le sérieux de l’opposition aux PPP en matière de distribution et d’assainissement de l’eau chez nos voisins du sud, où l’entreprise privée n’est certes pas diabolisée : à Highland Park au Michigan, à Indianapolis en Indiana, à Lee au Massachusetts, à Lexington au Kentucky, à Newark au New Jersey, à East Cleveland, à Hempstead, New York à Nashua au New Hampshire, à Pekin en Illinois, etc. La liste pourrait s’allonger mais c’est sans doute les expériences de la Nouvelle Orléans en Louisiane et de Stockton en Californie qui nous en apprennent le plus. En effet, dans le premier cas, en 2002, après 5 ans et 5 millions consacrés à des analyses et à des études, les élus de la Nouvelle Orléans ont rejeté les propositions de participation du privé malgré les pressions du maire en ce sens parce que toutes ces études ne leur apportaient aucune réponse claire quant aux avantages d’un tel choix. À l’opposé, à Stockton, malgré l’opposition de la population et l’étude de Gary H. Wolf, économiste et ingénieur au Pacific Institute, concluant que les analyses prônant la participation su privé sous-évaluaient systématiquement les risques et surévaluaient les avantages, la ville a choisi d’aller de l’avant.  Une cour a statué en octobre 2003 que l’absence de consultations publiques rendait le contrat illégal et la ville de Stockton a choisi d’en appeler de cette décision.

 Efficacité et contrôle démocratique

Reprenons l’exemple de la France qui détient le record de la gestion privée dans le domaine et ce depuis longtemps. On constate, en premier lieu, que 85% de l’eau distribuée est gérée par le privé, mais que cela ne concerne que 50% des services, les plus gros. En somme les petits services n’intéressent pas le privé. On voit poindre là un premier paradoxe au regard de la situation québécoise où les besoins dans le domaine de l’eau concernent autant, sinon plus, les petites municipalités que les plus grandes.

 En second lieu, les contrats consentis dans le secteur de la gestion de l’eau ont jusqu’à récemment porté sur de très longues périodes : 25 à 30ans. Devant les problèmes engendrés et les nombreuses critiques, le gouvernement français a établi par la loi un plafond de durée de 20ans, et actuellement, les contrats, nouveaux ou renouvelés, ne dépassent pas 12ans.  Second paradoxe, au Québec on nous proposes une durée de 25ans! La durée des contrats a des conséquences importantes sur la capacité des collectivités à conserver un réel contrôle dans la mesure où des périodes longues, qui couvrent pratiquement une génération de travailleurs et travailleuses, ne justifient pas de conserver une main d’œuvre qualifiée au sein des services publics.  Il s’ensuit une perte d’expertise qui rendra aussi d’autant plus difficile une reprise en main publique à l’échéance du contrat, comme l’ont confirmé plusieurs élus lors d’une rencontre internationale à Créteil en mai 2002.  Il n’est pas inutile de signaler ici que les compagnies intentent de nombreuses poursuites à l’encontre de collectivités qui souhaitent reprendre les services en régie interne : Châtellerault, Briançon, Alès, Chevilly-Larue.  Ces poursuites ont pour conséquence de décourager les élus alors que ceux-ci sont de plus en plus nombreux à souhaiter un retour à la gestion publique.

 Du point de vue de la qualité du service et de l’efficacité, la gestion déléguée au privé n’a pas apporté de solution réelle au problème d’entretien des infrastructures, puisqu’en France, où elle existe depuis fort longtemps, il n’est pas rare que les taux de fuites dépassent 35%. Les travaux de Ray Vernon, spécialiste des multinationales à Harvard, ont depuis longtemps démontré que le statut d’une entreprise, privée ou publique, n’était pas un facteur significatif dans l’évaluation de l’efficacité. En France, les plaintes contre les gestionnaires privés reçues par les associations de consommateurs sont beaucoup plus nombreuses que celles contre les régies publiques. 

Enfin, un dernier élément doit être pris en compte pour évaluer la pertinence de la proposition du gouvernement du Québec : la capacité réelle de contrôle des élus. À ce chapitre, l’opacité semble bien être la règle.  Dans un domaine aussi complexe l’évaluation n’est pas aisée si l’on s’est départi, par ailleurs, de son expertise. Les évaluations comptables, quand elles sont compréhensibles, n’évaluent pas l’Aspect technique et l’efficacité. Cette opacité est reconnue dans tous les rapports officiels et de nombreux élus reconnaissent ne pas comprendre les comptes présentés par les opérateurs privés. À Jersey City, dans l’État de New Jersey, un audit a montré que United Water avait détourné 1,2 millions de dollars et la municipalité explore les possibilités de mettre fin au contrat; à Rockland, au Massachusetts, la municipalité a mis fin au contrat qui la liait à Veolia suite à un détournement de fonds impliquant un responsable public et un responsable local de la compagnie; à Angleton, Texas, un contrat a aussi été annulé avec le gestionnaire privé pour non performance et charge de dépenses excessives.  Plus près de nous, lorsqu’un conseiller élu de la ville de Hamilton doit recourir à une demande formelle d’accès à l’information pour connaître les coûts en capital payé par la municipalité, peut-on parler de transparence?... Nous pourrions continuer ainsi mais l’espace manquerait.  Nous invitons cependant les élus municipaux du Québec à faire preuve de circonspection, d’autant que le nombre de cas de corruption avérée dans le secteur est plutôt significatif ! (depuis 1985, quelques affaires impliquant les multinationales françaises de l’eau :  Grenoble/Suez, Angoulème/Vivendi, Lyon/Saur et Suez, Ostwald/Suez, Vivendi et Saur, Milan/Viendi). 

Si donc, le motif du financement ne tient pas, pas plus d’ailleurs que les économies de coûts. Pourquoi diable choisir de s’en remettre au privé?

 Au vu des informations qui précèdent, la question appelle une autre solution : si le problème est celui des sommes nécessaires au renouvellement des infrastructures – c’est en tout cas l’argument officiel principal- ne serait-il pas plus judicieux d’emprunter directement nous-mêmes? Depuis quand les obligations publiques doivent-elles être exclues des solutions envisageables lorsqu’il s’agit, non pas de dépenses courantes, mais bien d’investissements dans des infrastructures dont l’amortissement s’étale sur de longues périodes?

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